医疗器械注册人制度

2019年4月19日，国家药品监督管理局在上海召开了医疗器械注册人（除特别明确外，医疗器械注册人以下称“注册人”）制度试点座谈会。会上，上海、广东、天津三地的药品监督管理部门就注册人制度的试点工作进行了交流，参会代表表达了对进一步扩大注册人制度试点、更大限度释放政策红利的期许。

一、 制度背景

我国目前对于医疗器械的监管普遍采用的是上市许可和生产许可捆绑管理的模式，即医疗器械注册证（即上市许可）和医疗器械生产许可（即生产许可）均由同一组织生产的主体申请取得的制度。这种“捆绑”的管理模式一定程度上加强了医疗器械生产企业的质量风险意识，为医疗器械产品安全事件发生后的消费者指明了赔偿责任人，在我国医疗器械发展之初对产品质量风险防范起到一定的积极作用，但是另一方面也导致了研发积极性不足、生产企业产能利用率不足等问题。作为制度革新，药品和医疗器械注册人制度，亦称上市许可持有人（Marketing Authorization Holder）制度逐渐浮出水面，在该制度下，药品或医疗器械的上市许可和生产许可施行分离管理，可以由不同主体取得。

我国的医疗器械注册人制度的试点虽晚于药品注册人制度，进入公众视野的频率也低于药品注册人制度，但对于医疗器械行业而言，这一制度的试点和实施同样意味着一场全局性的变革。鉴此，本文拟从医疗器械注册人制度的试点情况出发，就医疗器械注册人制度的具体内容、制度完善等方面进行总结和分析，以期待读者能够更加清晰地从医疗器械的角度了解注册人制度。

二、 试点情况

2017年，我国的注册人制度最先在上海自贸区进行试点，截至目前，已有的试点包括上海市、天津自贸区、广东自贸区、广州、深圳、珠海和北京等。 

三、 制度内容

总览各地出台的试点方案，注册人制度主要在以下方面进行了革新：

1.　医疗器械申请人/注册人覆盖范围更广

在注册人制度试点实施前，根据《医疗器械注册管理办法》的规定，医疗器械注册申请人应当建立与产品研制、生产有关的质量管理体系，并保持有效运行；实践中，医疗器械注册申请人应当具备厂房设备等生产条件，因此通常是具有生产能力的企业，而不具有生产能力的研发机构、科研人员在取得成果后，无法直接申请产品注册，只能选择自身投资建厂或者将技术转让给生产企业，前者受研发机构自身资本的限制往往品种单一且规模较小，后者则使得研发机构、科研人员无法享受最终的市场红利。

中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年10月发布的《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》明确提出，允许医疗器械研发机构和科研人员申请医疗器械上市许可。此后，各地出台的试点方案对于申请人和注册人的条件进行了进一步细化，主要的实质性条件有：

（1）人员：应当配备专职的法规事务、质量管理、上市后事务等相关人员，以上人员应具有相应的专业背景和工作经验，并不得相互兼职；

（2）管理能力：具备医疗器械全生命周期管理能力，有对质量管理体系进行评估、审核和监督的人员条件；

（3）责任能力：具备承担医疗器械质量安全责任的能力，确保提交的研究资料和临床试验数据真实、完整、可追溯。

由此可见，注册人制度试点方案体系下，对注册人资质的要求从原来的生产质量体系、生产能力，转变为了人员、管理能力及责任能力；此外，相关研发机构、企业甚至科研人员均被纳入申请人的范畴，扩大了适格注册人的覆盖范围。

2.　医疗器械上市许可与生产许可“解绑”

在注册人制度试点实施前，除按照创新医疗器械特别审批程序审批的境内医疗器械（“创新医疗器械”）外，我国第二类、第三类医疗器械实行上市许可和生产许可相捆绑的制度，上市许可以及生产许可一般由组织生产的同一主体持有。而各地关于注册人制度的试点方案将上市许可与生产许可进行了解绑，医疗器械注册申请人（“申请人”）取得医疗器械注册证的，作为注册人（“注册人”），可以委托其他方生产医疗器械。“解绑”主要体现在以下几个方面：

1)　注册人无需取得生产许可即可委托其他方生产

在试点实施前，根据《医疗器械生产监督管理办法》（“生产管理办法”），医疗器械委托生产的委托方应当是委托生产医疗器械的境内注册人或者备案人，并且，委托生产不属于创新医疗器械的，委托方还应当取得医疗器械的生产许可。也就是说，医疗器械（创新医疗器械除外）的注册人只有取得上市许可和生产许可的“双重许可”后，才能委托其他方进行生产；在这一监管体系下，委托生产的双方均有生产许可，委托生产更多的是在一方生产企业产能不足进行的，并未发挥专业优势资源配置的效果。

而在试点方案的体系下，注册人不具备相应生产资质与能力的，无需先取得生产许可就可以直接委托生产，允许取得上市许可的一方委托取得生产许可的另一方进行生产，从而打破了注册人和生产企业之间的捆绑，促进了行业资源的合理配置。

2)　样品可以委托生产

医疗器械上市许可的申请程序中，样品的生产是关键且必要的一个环节，因为申请人只有将样品提供给注册检验机构完成注册检验后方可取得上市许可。根据生产管理办法，除创新医疗器械外的其他的医疗器械申请注册时，样品不得委托其他企业生产，这导致很多不具备生产条件的研发机构等主体无法自行生产样品，给申请上市许可造成了阻碍。

而试点方案则明确规定，申请人可以委托具备相应生产条件的企业生产样品。如此一来，申请人不必受制于自身的生产能力的限制，望“上市许可”而兴叹。

3)　申请生产许可不再以取得上市许可为前提

根据生产管理办法，申请第二类、第三类医疗器械的生产许可，应当取得其的所生产医疗器械的注册证。这使得很多医疗器械生产厂商同时背负了科研和生产双重压力，无法充分发挥生产专业优势。

试点方案体系下，受托生产企业仍应当办理生产许可证，但与此前不同的是，受托生产企业不具备相应生产资质的，可提交注册人的医疗器械注册证申请生产许可。这意味着，生产企业即使自身未取得上市许可，仍可提交委托其进行生产的注册人持有的上市许可，申请生产许可。

4)　可以委托多家生产企业进行生产

根据生产管理办法，委托方在同一时期只能将同一产品委托一家生产企业（绝对控股企业除外）进行生产。而试点方案规定，注册人可以同时委托多家生产企业生产产品。这使得受托生产企业可以利用自身生产优势做大做强，从而对医疗器械行业生产活动的合理分工起到促进作用。

3.　试点方案中医疗器械的产品范围

根据试点方案，试点实施产品的范围包括境内第二类、第三类医疗器械（含创新医疗器械），但是，原国家食品药品监督管理总局发布的禁止委托生产医疗器械目录的和其他原国家食品药品监管总局认定的不适宜列入的医疗器械产品除外。

四、 制度完善

目前，注册人制度的试点工作取得一定成效，但在制度的完善方面仍存在一些问题，主要在以下几个方面。

1.　委托生产的情况下如何划分责任、保证质量？

由于医疗器械注册人不再局限于生产企业，在注册人委托生产的情况下，如何保证注册人对产品质量的把控并构建产品全生命周期的责任体系呢？

对此，上海、天津、广东三地的药品监督管理部门均发布了《注册人委托生产质量管理体系实施指南》，并配套出台了《注册人委托生产质量协议编写指南》，对注册人、受托生产企业之间的质量管理责任划分进行了明确，要求注册人、受托生产企业签订委托生产质量协议，按照法律法规和各方签订的委托生产质量协议承担相应的产品质量责任。但是，对于指南如何执行，特别是医疗器械产品发生质量事故致人损害时，注册人的责任如何与《侵权责任法》、《消费者权益保护法》以及《产品质量法》等法律进行衔接，尚待在实践中进一步考察。

2.　如何解决注册人风险承受能力不足的问题？

新制度下，注册人是相关责任的首要承担者。例如，司法部2018年6月公布的《医疗器械监督管理条例修正案（草案送审稿）》（“送审稿”）规定，医疗器械研制、生产、经营、使用、进出口等活动违反本条例规定的，由医疗器械上市许可持有人承担法律责任（受托生产企业同时违规的，依法承担相应责任），此外，缺陷医疗器械的通知、召回、补救责任也应当由注册人承担。

但是，作为注册人的科研机构、研发人员，通常风险承受能力较弱，针对这一矛盾，为了缓解科研机构的忧虑，上海市药品监督管理局制定了《注册人制度试点商业保险投保指南》，为注册人提供了生物医药人体临床试验责任保险和生物医药产品责任保险两款保险。但是我们注意到，自试点方案实施以来科研机构和研发人员作为注册人取得注册证的案例屈指可数，因此，新制度下如何进一步鼓励科研机构和研发人员进行产品创新和注册，仍需要进一步讨论。

3.　配套立法何时出台？

在上位法层面，如前所述，送审稿专条规定上市许可持有人制度，对持有人的义务作出明确规定。但是，与送审稿相配套的《医疗器械注册管理办法》、《医疗器械生产监督管理办法》以及《医疗器械经营监督管理办法》等部门规章均待修订。

4.　跨区域委托生产如何管理？

已有的试点中，上海、天津及广东的政策均仅允许注册人委托省/直辖市内的生产企业进行生产，2019年2月，国务院发布《关于全面推进北京市服务业扩大开放综合试点工作方案的批复》，同意北京市注册人可以委托京津冀地区医疗器械生产企业生产医疗器械，从而首次实现了医疗器械的跨省委托生产。但是，在跨区域委托生产的模式下，各地的药品监督管理部门如何实现职能的协同，仍是一个值得讨论的问题。

五、 结语

目前，药品注册人制度试点已接近尾声，但医疗器械注册人制度的试点仍在如火如荼进行中。医疗器械注册人制度实现了医疗器械注册人和生产企业的解绑，激发了研发机构、科研人员的创新动力，也实现了对医疗器械生产企业的产能的优化，避免了重复建设、设备闲置等问题。但是，由于试点范围较小且试点区域内的厂房等经营成本较高，红利释放仍然有限。北京的医疗器械注册人制度试点作出了跨省委托生产的先例，我们期待未来医疗器械注册人制度在全国范围内的跨省实施相关政策的落地，也期待监管机构相关监管政策的进一步完善，为医疗器械生产企业、研发机构和科研人员提供更加有利的政策环境。