对突发事件急需疫苗法律制度的解析

自2019年12月新型冠状病毒（新冠病毒）疫情暴发以来，全球各科研机构、医药公司对新型冠状病毒感染的肺炎（NCP）的诊断、治疗、预防的科研也在如火如荼地进行。近期，有关开展新冠病毒疫苗（NCP疫苗）研发及临床试验开始时间预测的消息引发了各界关注。新冠病毒肺炎疫情已被确定为特别重大的突发公共卫生事件。针对这类急需疫苗，国家法律法规已在研制、注册、生产等相关环节作出了特殊规定，本文遂尝试对此类规定予以浅析。

一、疫苗及其常规上市流程

疫苗是指为预防、控制疾病的发生、流行，用于人体免疫接种的预防性生物制品。从药物机理上理解，预防用生物制品指含有抗原、能够诱导人体产生特异性主动免疫的制剂，它可以保护机体免受感染原、毒素以及感染原引起的抗原性物质的损伤。从技术工艺上，疫苗大致分为传统疫苗（主要包括减毒活疫苗和灭活疫苗，其使用活体病毒毒株进行开发）和新型疫苗（主要是基因疫苗，如mRNA疫苗、DNA疫苗）【1】。

相对于传统疫苗而言，新型疫苗有开发时间短、保存温度要求低方面的优势。目前有部分研究机构选择研发新型疫苗以加快新冠疫苗的研制速度和上市时间，国内外部分机构甚至提到最早2020年4月就可以开始临床试验。但是，无论技术如何进步，为保障疫苗的安全性和有效性，法律法规从疫苗研制到上市的不同阶段都制定了严格的评价体系和标准，主要分为三个阶段：

注：以上仅列举主要的法律法规或规范，实践中疫苗研制到上市的各个环节、技术和工艺都有详细规定，无法全部列举。

另外，在候选药物进入临床前研究之前，疫苗前期研发过程还包括获得免疫原（获得活病毒、分离相关亚单位、通过基因重组技术获得重组蛋白或者合成相关的DNA、RNA）、免疫反应测试、动物保护测试、免疫原生产工艺（放大）优化、临床前毒理研究等环节【3】。

二、突发公共卫生事件应急疫苗

国家卫生健康委员会2020年第1号公告，新型冠状病毒感染的肺炎被纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。

《突发公共卫生事件应急条例》第二条规定，突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。《国家突发公共卫生事件应急预案》第1.3点明确“发生新传染病或我国尚未发现的传染病发生或传入，并有扩散趋势”的，构成特别重大突发公共卫生事件（Ⅰ级）。

此次新冠病毒肺炎疫情，中国内地31省份全部启动突发公共卫生事件一级响应。直至本文完成之时，新型冠状病毒已导致数万人感染，两千余人死亡，尚无特效药，新冠病毒肺炎疫苗正是应对突发公共卫生事件急需疫苗。

三、突发事件急需疫苗的特殊管理规定

法律适用

根据《药品管理法》和《疫苗管理法》之规定，疫苗的研制、注册和生产等适用《疫苗管理法》，如该法无规定的，适用《药品管理法》。

从药品分类上，根据现行的《药品注册管理办法》，疫苗属于预防性生物制品，归类为生物制品，适用生物制品相关管理法律法规。

从审批程序上，针对突发公共卫生事件的药品审批，原食药监局于2005年发布了《药品特别审批程序》。但是，该规章主要对药品的审批程序、时限进行了规定，而真正加快新药注册上市的制度规定，则在2019年12月修订的《药品管理法》中体现，部分配套法规的修订征求意见稿已于2019年下半年陆续发布。

优先审批制度

《药品管理法》第九十六条规定，国家鼓励短缺药品的研制和生产，对临床急需的短缺药品、防治重大传染病和罕见病等疾病的新药予以优先审评审批。

优先审批制度对应国外优先审评Priority Review，相对于正常审批程序其优先性主要体现在 ：（1）沟通交流机制 【4】；（2）药物临床试验、上市注册等审批时限较正常程序短；（3）优先检查检验；（4）滚动提供材料。

附条件批准上市制度

新冠病毒疫苗在特定条件下可以附条件批准上市。《疫苗管理法》第二十条规定，应对重大突发公共卫生事件急需的疫苗或者国务院卫生健康主管部门认定急需的其他疫苗，经评估获益大于风险的，国务院药品监督管理部门可以附条件批准疫苗注册申请。

《药品管理法》第二十六条规定，对治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段的疾病以及公共卫生方面急需的药品，药物临床试验已有数据显示疗效并能预测其临床价值的，可以附条件批准，并在药品注册证书中载明相关事项。

2019年11月，CDE发布了《临床急需药品附条件批准上市技术指导原则》（征求意见稿），其对急需药品附条件批准上市的条件、程序、审批及上市后要求等有明确规定。虽然该指导原则尚在征求意见阶段，但药品审批改革一直在进行，药品附条件批准上市制度已在实践中开展。此前，微芯生物（股票代码：688321）的西达本胺于2014年12月获批新药注册，中国首个以II期临床试验结果获批上市的药物【5】。

上市后特殊管理制度

1.　疫苗生产管理

《疫苗管理法》第六十六条已明确，国家将疫苗纳入战略物资储备，实行中央和省级两级储备。如前所述，新冠病毒肺炎被确定为特别重大突发公共卫生事件，故NCP疫苗可能依法被纳入战略物资储备，组织生产。此前，我国已有预防重大传染病的疫苗被作为战略储备计划生产和储备的产品，如康希诺公司生产的Ad5-EBOV已作为埃博拉病毒应急使用国家储备疫苗，根据国家特别需求生产使用。

2.　批签发特殊制度

国家对疫苗上市流通实行签发制度，即获得上市许可的疫苗类制品，在每批产品上市销售前或者进口时，指定药品检验机构进行资料审核、现场核实、样品检验的监督管理行为；未通过批签发的产品，不得上市销售或者进口。对于控制传染病疫情或应对突发事件急需的疫苗，经国务院药品监督管理部门批准，免予批签发。

3.　应急接种疫苗制度

出现特别重大突发公共卫生事件或者其他严重威胁公众健康的紧急事件，国务院卫生健康主管部门根据传染病预防、控制需要提出紧急使用疫苗的建议，经国务院药品监督管理部门组织论证同意后可以在一定范围和期限内紧急使用。传染病暴发、流行时，如需要采取应急接种措施的，县级以上地方人民政府或者其卫生健康主管部门依照法律法规执行。

此前，我国在重大传染病突发时相应疫苗仍尚未上市（SARS疫苗至今未上市），故目前政府或相关部门尚未在重大突发公共卫生应对时实际采取应急接种疫苗措施。此外，应急接种疫苗制度虽有法律依据，但因疫苗接种于健康人群，故其具体实施仍面临诸多挑战，如伦理审查、强制接种的合法性、不良反应的补偿机制等。

结语

为应对特别重大传染病引起的突发公共卫生事件，疫苗研制上市及应用具有一定的战略性和公益性，也涉及科学、伦理、法治等诸多因素。但是，疫苗接种于健康人群，必须同时将安全性审查贯穿于疫苗的全生命周期。因此，其研制上市流程需以科学性为基础，以合法性为前提，尽可能保障安全。

注

【1】国家药品监督管理局，《疫苗与预防接种：什么是疫苗？》http://www.nmpa.gov.cn/WS04/CL2158/319138.html

【2】IV期临床试验：新药上市后应用研究阶段，其目的是考察在广泛使用条件下的药物的疗效和不良反应，评价在普通或者特殊人群中使用的获益与风险关系以及改进给药剂量等。

【3】陈凯先院士：新冠疫苗研发需要“一个过程、较长时间”，中国青年报https://baijiahao.baidu.com/s?id=1658406978219284745&wfr=spider&for=pc

【4】CDE于2018年发布了《药品研发与技术审评沟通交流办法》，国家市场监督管理总局于2019年12月以布的《药品注册管理办法（征求意见稿）》第十七条规定了沟通交流机制。

【5】见微芯生物《招股说明书》（注册版）1-1-28页。