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百宸观点|世界环境司法大会献礼: 我国环境民事公益诉讼中行政执法前置程序的实践路径

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发表时间:2021-06-04 15:38作者:余学文 陈伟江 荣佳

2012年《民事诉讼法》修订以及2014年《环境公益诉讼司法解释》出台之后,环境公益诉讼取得长足发展。但是,随之而来的“立案容易结案难”等系列问题,使得环境公益诉讼行政执法前置程序这一“过时”的问题,重新进入司法实务的视野。[ 天津市第二中级人民法院:“二中院召开环境公益诉讼行政执法前置研讨会”。


一、法律理论认为环境民事公益诉讼应当履行行政前置程序,但是从实体法的角度来看存在很大不确定性


环境公益诉讼的下位概念为“环境民事公益诉讼”与“环境行政公益诉讼”,而《环境公益诉讼司法解释》仅规制环境民事公益诉讼。“环境形行政公益诉讼”指的是《审理检察院提起公益诉讼案件实施办法》等所规定的由检察机关对于负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为而提起的诉讼,环境行政公益诉讼的被告主体是行政机关。

因此,当我们讨论环境公益诉讼中的行政前置程序,同样需要区分“环境民事公益诉讼”与“环境行政公益诉讼”。


(一)法律理论认为,环境民事公益诉讼应当设置程序上的执法前置程序


法律理论上的环境民事公益诉讼前置程序指的是,只有在有关部门怠于保护环境公共利益或国家利益实现的结果并不能确保环境生态服务功能得以恢复时,才存在提起环境公益诉讼的必要。鉴于此,两大法系不少国家的环境公益诉讼制度设置中,均存在行政执法前置主义的传统,典型的有《美国清洁水法案》第304条、《德国环境损害预防及恢复法》第11条等。

这种前置程序设置的内在逻辑在于,公益诉讼的起诉主体不必然要求与起诉的标的具有直接的利害关系,这突破了传统的正当当事人适格理论。公益诉权主体扩张的同时,要求在程序上施加必要的限制,以平衡环境公益诉讼中的环境公益的保护与司法资源、合理限制原告诉权等各方面的关系。

事实上,在《环境公益诉司法解释》制定之时,环保部门即提出应先由环境保护部门负责处理,而后由人民法院按照司法程序予以处理的建议。但是由于种种原因,此项建议并未最终得以体现在司法解释当中。


(二)检察院提起环境行政公益诉讼,应当履行法定的前置程序


全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》规定:“试点工作应当稳妥有序,遵循相关诉讼制度的原则。提起公益诉讼前,人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责,或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。”

相应地,《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》则规定:“3.诉前程序。在提起行政公益诉讼之前,检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。”这被认为是检察机关提起行政公益诉讼的前置程序。


(三)仅从现有法律规定来看,难以得出我国环境民事公益诉应当经过行政执法前置程序的结论


首先,《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》等关于检察机关提起行政公益诉讼之前应当履行的程序,是否能否被认定为是一般意义上的前置程序有可能存在争议,且该程序有可能难以类推适用于其他主体提起的环境公益诉讼当中。

其次,我国其他现行的法规在一定程度上并不承认前述前置程序的存在。最高人民法院《贯彻环境民事公益诉讼制度通知》第3条规定:“人民法院受理环境民事公益诉讼后,应当在十日内通报对被告行为负有监督管理职责的环境保护主管部门。环境保护主管部门收到人民法院受理环境民事公益诉讼案件线索后,可以根据案件线索开展核查;发现被告行为构成环境行政违法的,应当依法予以处理,并将处理结果通报人民法院。”

该规定延伸出法院通知监督管理机构和环境保护主管部门的立法目的,即相关机构应当“根据案件线索开展核查”,并要求相关机构将对行政违法行为处理结果通报法院。因此一般认为,环境行政执法通常仅会消除或减轻继续审理预防性环境公益诉讼的必要性,但并不会因此导致旨在修复生态损害的环境公益诉讼的诉讼请求丧失诉讼利益。


二、从司法实践来看,《环境公益诉讼司法解释》在一定程度上可以达到与前置程序相当的法律效果


(一)环境公益诉讼应当告知负有环境保护监督管理职责的部门,该部门依法履行监管职责是环境公益诉讼撤诉的唯一例外


《环境公益诉讼司法解释》第12条规定:“人民法院受理环境民事公益诉讼后,应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门。”《民诉法解释》第286条同样规定,应当在十日内书面告知相关行政主管部门。

除此之外,《环境公益诉讼司法解释》第27条还规定:“法庭辩论终结后,原告申请撤诉的,人民法院不予准许,但本解释第二十六条规定的情形除外。”第26条规定:“负有环境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现,原告申请撤诉的,人民法院应予准许。”

上述法律及司法解释的规定可知,基于环境公益诉讼涉及公共利益的特征,原则上原告起诉后不能撤诉,但是负有管理职责的部门履行监管职责而使诉讼请求全部实现的除外。

本文更愿意从诉的利益或诉权理论来解释这个问题,正如最高院在(2016)最高法行申5034号行政裁定书中所指出的:“诉最终能否获得审理判决还要取决于诉的内容,即当事人的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值和必要性。”

如果环境行政执法手段足以促使原告全部诉讼请求得以实现的,原告提起环境公益诉讼的诉的利益已经不复存在,已经不再具有利用国家审判制度解决的价值。因此,《环境公益诉讼司法解释》才在原则之外另设一个例外。


(二)司法实践中,环保主管部门的执法行为在一定程度上达到类似于前置程序的法律效果


这种法律效果主要体现在,如果原告全部诉讼请求因主管部门采取相关行政执法措施而获得实现但是原告坚持诉讼的,人民法院驳回原告诉讼请求或原告撤回起诉。

例如,在著名的常州毒地案中,法院认为:“在案涉地块环境污染损害修复工作已由常州市新北区政府依法组织开展,环境污染风险已得到有效控制,后续的环境污染检测、环境修复工作仍然正在实施的情况下,两原告提起本案公益诉维护社会环境公共利益的诉讼目的已在逐步实现。”据此,法院驳回原告的全部诉讼请求。

同理,在(2017)皖05民初136号“中国生物多样性保护与绿色发展基金会与马鞍山澳新环保科技有限公司大气污染责任纠纷”中,马鞍山市中级人民法院裁定认为:“立案后,本院将案件情况告知了环境保护监督管理部门,在该部门的督促下,被告组织技术专家、单位对案涉问题进行研究整改,通过了环境监测部门的验收,并进行了社会公示。”该案最终以原告撤诉结案。

考虑到《环境公益诉讼司法解释》第12条告知主管部门是环境公益诉讼的必备程序,且第26条的规定为原告撤诉的唯一例外情形,若主管机构根据上述规则采取适当的行为,构成原告的诉讼利益消失而驳回原告诉讼请求事由的,我们认为在一定程度上,上述两点结合可以实际上达到前置程序的法律效果。


三、行政执法前置程序的实务操作与立法展望与实践路径


(一)环境民事公益诉讼中行政执法前置程序的两种设置路径


我们认为,设置环境民事公益诉讼的前置程序有其必要性,原因在于环境民事公益诉讼的根本目的在于保护环境而非惩罚污染企业,因此环境公共利益相比较于当事人的程序利益而言具有优先性,而行政执法程序在效率上高于司法程序,设置诉前程序可以引导环境问题由更具效率性的行政监管机构优先解决,同时避免给司法机构以过重的案件审判压力。

从法律和司法解释的规定来看,我们认为在我国植入该前置程序,有以下两种可能的路径:

第一,通过立法或制定司法解释的方式,将环境行政公益诉讼的执法前置程序移植到环境民事公益诉讼当中;

第二,通过司法解释的方式或典型裁判案例的方式,确认《环境公益诉讼司法解释》第12条规定的必备程序,作为执法前置程序的替代方案。


(二)本文的观点:我国可发展出特色的“裁判前执法前置程序”


本文持有第二个观点,《环境公益诉讼司法解释》第12条所规定的必备程序甚至可以发展为我国环境公益诉讼的特色制度,或可称为“裁判前执法前置程序”。主要理由有:

1.在立案登记制的大背景下,另行开立出“行政执法前置程序”有诸多的弊端和缺陷。

首先,在立案程序之前确定“环境公共利益的诉讼目的已在逐步实现”缺乏标准和操作性,有可能会动摇环境公益诉讼制度的实际效果;其次,若另行设置“行政执法前置程序”,则将与《环境公益诉讼司法解释》第12条的规定出现功能上的重复。


2.相反,《环境公益诉讼司法解释》第十二条的“裁判前执法前置程序”能够克服前述的弊端和缺陷。一方面,案件进入诉讼程序对于污染主体和监管部门可以施加足够的压力;另一方面,由审判庭确定“环境公共利益的诉讼目的已在逐步实现”的标准,不仅更贴合环境公益诉讼的诉权理论,也可能更有科学性和稳定性。


综上所述,集合环境公益及原告诉讼权利的保护与司法资源的有效分配、法律变革的可操作性等诸多因素,我们认为:环境公益诉讼确实需要设置某项前置程序,但是该前置程序应当是建立在《环境公益诉讼司法解释》第12条规定的通知程序上的“裁判前执法前置程序”。


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